La burocracia y
el servicio público son el tema de la segunda unidad del curso de “Administración
y gestión pública” de la Licenciatura en Política y Gestión Social. Este tema
es particularmente relevante porque, como señala Guy Peters, “gran parte del
cambio dentro de la administración pública ha sido impuesto desde afuera, ya
sea por gobiernos nacionales o por organismos donantes internacionales, aunque
en gran medida ha sido producto de las propias burocracias, que entienden las
disfunciones del orden vigente e intentan reformarse”[1].
Las burocracias se inscriben dentro del fenómeno publi-administrativo y podría
decirse que son su principal actor.
Este
ensayo se propone usar conceptos sobre la burocracia y la nueva gestión
pública, en adelante NGP, para discutir el conflicto de interés por la
educación en el caso del estado de Oaxaca, México. Aquí, el conflicto sobre la
educación pública está relacionado con un problema sindical que se remonta
treinta años atrás. Debido a que la sección estatal es disidente al Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE, sus métodos de protesta
sindical han tomado rumbos diferentes a la organización que agrupa a la mayoría
de los maestros mexicanos. En este análisis no hay que perder de vista que los
maestros, con sus particularidades, siguen siendo burócratas ya que son parte
de la administración pública al realizar las decisiones del gobierno sobre un
ámbito específico: la educación pública.
Lo
interesante del tema en cuestión es que en Oaxaca esos burócratas no ejecutan
las decisiones del gobierno en materia educativa, las definen. En parte por
esto es que es el único estado del país donde la reforma educativa implementada
por el gobierno federal actual ha sido rechazada tajantemente, debido a que
aplica criterios generales de ingreso, evaluación y promoción de los maestros.
El caso oaxaqueño la sección veintidós exige que sea tratado de manera diferente
al resto del país. Estos maestros rechazan una política de Estado y ejercen una
presión permanente para imponer su agenda en la materia. Con ello no solo
realizan un constante activismo sindical sino que se convierten en un tipo
singular de burocracia, que en el caso concreto del Instituto Estatal de
Educación Pública de Oaxaca, que forma parte de la administración pública del
gobierno estatal, ocupa los principales puestos directivos, por lo que ellos
mismos son empleados y patrones.
II. Entre la política y la administración: los
maestros
Hay que recordar
la clásica dicotomía entre política y administración, según la cual, la primera
se encarga de la deliberación y acuerdo en la toma de decisiones mientras que
la segunda es la puesta en práctica de esas decisiones por parte de
administradores. De acuerdo con Peters “la tradición fundamental de la
administración pública era la de una forma de aplicar políticas públicas
mediante un conjunto formal y legalista de organizaciones controladas por
alguna autoridad política”[2].
En este sentido, el proceso jerárquico resulta indispensable para poner en
práctica las decisiones del gobierno de forma ordenada. La tradición clásica
retoma los postulados del modelo weberiano de organización, entre los que se
encuentran el conocimiento técnico para ejercer una función, así como la
autoridad que deriva de los políticos y que habilita al funcionario público
para cumplir los objetivos de la organización. Además, este modelo conlleva
valores como la igualdad y la previsibilidad, de modo que el actuar de los
administradores está delimitado por un marco jurídico y sus decisiones deben
dejar constancia escrita debido a las consecuencias que puedan tener.
En
Estados Unidos se desarrolló una tradición diferente a la del modelo weberiano
a partir de los estudios de Woodrow Wilson, particularmente de su libro The Study of Administration. En él sentó
las bases de un modelo relacionado con la tradición progresista de su país, que
en parte se basa en la desconfianza hacia los políticos, pero reconoce el valor
superior de la democracia que debe regir el diseño de las políticas públicas.
De acuerdo con Peters, “el modelo de administración wilsoniano era el de un
servicio civil despolitizado y profesional que gobernaría de acuerdo con
principios democráticos y científicos”[3].
Wilson fundó lo que podría llamarse la “antigua gestión pública” en
contraposición con el modelo legalista de Weber. En las últimas décadas del
siglo XX surgió un nuevo movimiento llamado nueva gestión pública, que según
Peters “es más que un simple enfoque para gestionar el gobierno: representa un
enfoque de gobernanza en un sentido más amplio. En particular, defiende la
necesidad de depender de administradores públicos y no de políticos para dar
dirección a las sociedades”[4].
Es
pertinente recordar el desarrollo de la administración pública que ha ido del
modelo weberiano a la NGP debido a que con el paso del tiempo se ha replanteado
el papel del servicio público. Especialmente, se ha prestado atención a la
relación que guarda con los políticos que toman las decisiones. Los dos
primeros modelos ponen de relieve la imparcialidad del servicio público, y la
necesidad en el wilsoniano de separar política y administración. Peters señala
que “esta separación partía del supuesto de que el servicio público de carrera
podría dotar a cualquier gobierno de una orientación y de una buena
instrumentación, además de continuidad. Por otro lado, la imparcialidad dentro
del servicio civil aseguraría que los ciudadanos recibieran un trato justo independientemente
de sus afiliaciones partidarias”[5].
Esta
afirmación plantea un punto muy importante en relación con el tema de los
maestros, y es que no existe tal servicio civil en Oaxaca, ya que la visión sindicalista
de la sección veintidós asume que su función es la de definir la agenda
educativa del gobierno. Su activismo político se contrapone al ideal de un
servicio público que ponga en el centro de atención el interés público por la
educación. Tal interés es definido por el Estado, o podría decirse también, que
por el gobierno cuando éste goza de legitimidad. Sin embargo, en Oaxaca estamos
ante el caso de una burocracia que en los hechos define el interés público en
la educación y al hacerlo, con sus métodos de imposición de cargos gerenciales
con base en un acuerdo que les cedió esa prerrogativa, lo privatiza en
perjuicio de miles de niños y jóvenes, usuarios del sistema de educación
básica.
La
burocracia, y particularmente ésta, no solo es un conjunto de personas que
sirve al gobierno o un sector social, también es parte del fenómeno político.
La interrogante es cómo puede funcionar dentro del fenómeno
publi-administrativo y mantener una vocación de lucha social en contra de la
administración pública; cómo puede ser juez y parte de la política educativa, o
mejor dicho, qué consecuencias conlleva que lo sea. Es una diferencia que ya
notaba Peters, que los políticos ocupan los puestos de decisión y entonces
también diseñan las políticas públicas, mientras que la burocracia se encarga
de ejecutarlas. La ocupación de puestos es crucial para la eficacia y
eficiencia de las políticas que debe ir acompañada de la disposición del
servicio público más allá de los valores propios de cada persona, o en este
caso, de cada maestro.
En el Instituto Estatal de Educación Pública
de Oaxaca los puestos se ocupan de acuerdo con un reparto de cuotas sindical.
Hay un acuerdo que data del 28 de octubre de 1992 celebrado entre el Gobierno
del Estado de Oaxaca y la sección veintidós que tiene serias implicaciones para
la política educativa. En particular, enlisto las siguientes:
SEXTO.- EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LAS SECCIÓN XXII DEL
S.N.T.E., ACUERDAN LA FORMACIÓN DE UNA COMISIÓN PERMANENTE I.E.E.P.O. Y SECCIÓN XXII, PARA LA
PLANEACIÓN, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS CURSOS A QUE SE REFIERE EL ACUERDO
INMEDIATO ANTERIOR.
SÉPTIMO.- EL GOBIERNO DEL ESTADO, CONFORME A LAS
DISPOSICIONES LEGALES QUE RIGEN LA CONSULTA PÚBLICA DE ASUNTOS GUBERNAMENTALES, CONSULTARÁ Y DARÁ
PARTICIPACIÓN A LOS INTEGRANTES DEL COMITÉ EJECUTIVO DE LA SECCIÓN XXII DEL
S.N.T.E. Y A LAS BASES MAGISTERIALES RESPECTO DE LA FORMULACIÓN DE CUALQUIER
INICIATIVA DE LEY O DISPOSICIÓN GENERAL
RELACIONADA CON EL RAMO EDUCATIVO; EN SUS ASPECTOS LABORAL, PROFESIONAL, SOCIAL
Y TÉCNICO.
DECIMO.-
EL GOBIERNO DEL ESTADO, POR CONDUCTO DEL I.E.E.P.O. Y CONFORME A LA LEGISLACIÓN
APLICABLE OTORGARÁ UN BANCO DE PLAZAS COMO PATRIMONIO DE LA SECCIÓN XXII DEL
S.N.T.E.
DÉCIMO
PRIMERO.- EL GOBIERNO DEL ESTADO, A TRAVÉS DEL IE.E.P.O. RESPETARÁ EL PROCEDIMIENTO
YA INSTITUIDO EN LA SELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIOS DE LOS DISTINTOS
NIVELES EDUCATIVOS DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL INSTITUTO ESTATAL DE EDUCACIÓN
PÚBLICA.
DÉCIMO
SEGUNDO.- LA SELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO FUTURO DE FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO
ESTATAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA COMO RESULTADO DE LAS PROPUESTAS DE LA
REPRESENTACIÓN SECCIONAL, SERÁN RESPETADAS EN LA FORMA Y LOS TÉRMINOS CORDADOS
CON ANTELACIÓN, AUN CUANDO CAMBIE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL INSTITUTO[6].
En
este punto es importante retomar la idea de Peters acerca de que “el buen
funcionamiento de las burocracias depende de la aceptación de la impersonalidad
y universalidad de las reglas. Si las reglas de una organización deben
renegociarse con cada individuo —ya sea un empleado o un cliente—, las
burocracias no solo se vuelven ineficientes sino también superfluas[7]”.
En Oaxaca, el Gobierno del Estado renegoció hace 23 años, con la suma de
individuos de este burocracia, las reglas generales. Los valores de cada
individuo, en este caso permeadas por la ideología de lucha de la Coordinadora
Nacional de Trabajadores de la Educación, al estar antes que el servicio que
brindan, violan el principio de impersonalidad. Como indica el razonamiento del
autor, esto provoca la ineficiencia de la burocracia. En Oaxaca, de acuerdo con
el secretario de Educación Pública, Emilio Chuayffet, se pierden entre 80 y 100
clases de 200 programadas durante el año escolar. Esta ineficiencia es de
varias décadas, pero fue hasta el acuerdo citado cuando se entregó formalmente
facultades del gobierno al sindicato, con lo que se ha avanzado en la
privatización de la educación pública.
La
privatización de la educación pública en Oaxaca, no solo se refiere a la
movilización sindical y las protestas que cancelan clases de manera reiterada.
Como se ha planteado, tiene una implicación directa en la estructura
burocrática del gobierno. “El gobierno del estado, por conducto del I.E.E.P.O.
y conforme a la legislación aplicable otorgará un banco de plazas como
patrimonio de la sección XXII del S.N.T.E.”. La décima clausula es un claro
ejemplo de esa privatización. Los intereses de grupo mantienen un banco de
plazas al margen de la aplicación de reglas generales. En este sentido, no cabe
pensar en una burocracia como la de Weber, en la que el ingreso al servicio
público esté dado por el conocimiento técnico y la promoción por medio de los
méritos. Menos en el sentido de Wilson,
pues nada hay de democrático y científico en que un grupo de trabajadores tenga
el patrimonio de un banco de plazas, y que fije sus propios criterios de
ingreso y ascenso, de acuerdo con fines privados, que en los últimos años han
acentuado el interés en mejores condiciones salariales, que en asuntos
relacionados directamente —en términos de la NGP— con el mejoramiento de la
educación, el servicio, y con ello la satisfacción de los clientes, alumnos y
padres de familias.
En
esto hay una implicación a tomar en cuenta, según Peters “a medida que los
gobiernos tienden a otorgar a los clientes mayor participación en la
administración de las leyes que los afectan, y más derechos para quejarse de
las fallas administrativas percibidas, las burocracias formales se vuelven
menos valiosas y menos aceptables en términos culturales”[8].
Está afirmación tiene relación con numerosas organizaciones de la sociedad
civil, entre las que destaca “Mexicanos Primero”, que se han pronunciado por un
cambio radical en la relación entre los gobiernos federal y estatal y esta
sección sindical. Esta relación debería pasar, de acuerdo con ellos, por
la aplicación irrestricta de la reforma
educativa, cuyo eje principal consiste en la evaluación permanente de los
docentes, con el fin de mejorar la calidad de la educación pública. En Oaxaca,
a la fecha, no se ha aplicado esta reforma al artículo tercero de la
Constitución Política Mexicana.
Guy
Peters señala que “en la mayoría de las sociedades, el conflicto existente
entre las demandas de los grupos de presión y el papel de la burocracia en la
toma de decisiones constituye uno de los conflictos más importantes en el seno
del gobierno”[9].
El caso de Oaxaca es interesante porque aquí burocracia y grupo de presión son
lo mismo en cuanto a la política sectorial educativa. Los grupos de presión
buscan del gobierno un trato preferente, en este sentido, la burocracia
educativa, los maestros y trabajadores adheridos a la sección veintidós, no son
buenos servidores públicos siguiendo a Peters, porque “un buen servidor público
tendrá opiniones concordantes con las de uno u otro partido respecto a las políticas,
pero si esas opiniones le impiden servir lealmente al gobierno de otro partido,
debería renunciar”[10].
Evidentemente,
el autor se refiere a un panorama distinto al mexicano, pero está visto que
incluso en la administración pública federal, con el cambio de régimen en 2000,
hubo una continuidad en programas gubernamentales, puesto que una
característica de la burocracia es darle estabilidad al sistema político, que
haya una dirección diferente que defina las prioridades de la agenda
gubernamental y diseñe políticas como la educativa no impide que los servidores
públicos mantengan valores diferentes a los del gobierno, sin embargo, esto no
debe ser causa de deslealtad y mucho menos de desestabilización política, pues
esto no solo afecta al gobierno que se trate, sino sobre todo a los clientes,
que desde el enfoque de la NGP son el centro de las políticas por encima de la
estructura organizativa del gobierno.
La
deslealtad de la sección veintidós se expresa mejor en términos de capacidad de
respuesta, ya que esta burocracia no responde a las demandas y prioridades del
gobierno. La particularidad es que no se trata de una deslealtad hacia los
gobiernos que se sucedieron en el estado o a nivel nacional hasta 2000, todos
ellos emanados del PRI. Durante los últimos años su activismo ha sido también
en contra del gobierno actual de Oaxaca, emanado de una coalición de partidos
diferentes al PRI, que de hecho se comprometieron a promover las demandas
magisteriales durante la campaña política.
La
capacidad de respuesta a la que se refiere Peters va más allá de la lealtad
absoluta de los servidores públicos a sus jefes políticos. Como bien lo señala
“hasta cierto punto, la burocracia también debe responder ante los ciudadanos”[11].
En el centro de esta atención y como parte de la NGP, la burocracia debe
ponderar las necesidades y derechos de los ciudadanos de la mano con el respeto
por las leyes de los programas que se administran. Por ejemplo, la educación es
un bien superior para la sociedad; la sección veintidós no responde
adecuadamente a las necesidades de 1
millón 300 mil estudiantes, pero al mismo tiempo está violando su derecho a
recibir educación pública. Los programas educativos, entonces, son definidos
por la sección sindical y no por el gobierno.
En
contraposición, se podría decir que los maestros de Oaxaca asumen un principio
que también destaca Peters, que una burocracia pública también puede canalizar
las demandas de interés social directamente a los procesos gubernamentales de
formulación de políticas. Lamentablemente, las demandas que promueve el magisterio oaxaqueño están
lejos del interés social. Se centran, básicamente, en aumentos salariales y la
ampliación de su nómina. En ello no hay ningún principio burocrático, solo la
apropiación de una endeble legitimidad de la educación pública, que no sirve
para formular políticas públicas, sino para administrar el patrimonio que les
fue entregado en gobiernos anteriores. Las conquistas laborales están por
encima del derecho a recibir educación. En esto el ciudadano es maltratado, o
mejor dicho, la población en general es maltratada. Y como apunta Peters “si el
ciudadano es maltratado por lo funcionarios gubernamentales, entonces no puede
sino reforzarse la imagen tan frecuente de un sector público apático y
arrogante”[12].
III. Conclusiones
La problemática
magisterial en Oaxaca está relacionada con múltiples factores: políticos,
económicos, sociales, entre otros. En este breve ensayo se abordó solo la
dimensión publi-administrativa con apoyo del aparato crítico de Guy Peters. La
relación fundamental analizada es la que existe entre el gobierno estatal y la
sección del sindicato. Esta sección está privatizando la política pública;
paradójicamente, está haciendo lo mismo que denuncia constantemente y es el eje
de su jornada permanente de movilizaciones. Su apropiación del interés público
está reforzada, y esa es la conclusión principal, por un conjunto de decisiones
que fueron tomadas en 1992, cuyo testimonio está escrito, y que entregó, por decirlo
de alguna manera, el control de los cargos dentro de la burocracia al
sindicato. Éste es juez y parte de las decisiones, por tanto encubre y corrompe
el sector educativo. La jerarquía viene dada por las relaciones de poder
sindicales y no por la autoridad política.
El
gobierno no cuenta con la lealtad del servicio público educativo, pero tampoco
la sociedad cuenta con la capacidad de respuesta de este servicio público, que ha
sido apropiado por un grupo de presión, que ha continuado una lucha en favor de
sus propios beneficios, con lo que se aleja de las definiciones clásicas de
Weber y Wilson sobre un buen servidor público, y no encaja en el esquema de la
administración pública de una democracia, al radicalizarse y asumirse como el
principal actor de un derecho que es de la sociedad y que este sui generis tipo de burocracia sabotea
en perjuicio de los clientes. Se podría decir, atrevidamente, que los clientes
son los maestros.
[1] Guy Peters, “Cincuenta años de
administración pública” en Foro Internacional, El Colegio de México, 753.
[2] Ibid, 754.
[3] Ibid, 755.
[4] Ibid. 756.
[5] Ibid. 758.
[6] Minuta de 1992 (documento
público). Gobierno del Estado de Oaxaca-Sección XXII del SNTE.
[7] Guy Peters. La política de la burocracia (1999). México: FCE, p. 131.
[8] Ibid., 131.
[9] Ibid., 302.
[10] Guy Peters, “Cincuenta años de
administración pública” en Foro Internacional, El Colegio de México, p. 758.
[11] Ibid. 759.
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